Economía

La eterna búsqueda de una reforma previsional del sistema de pensiones salvadoreño

El sistema de pensiones salvadoreño ha sufrido varios cambios, pero sigue representando una preocupación en el área fiscal y por la baja cobertura.

Anuncio El Gobierno salvadoreño ha anunciado, escuetamente, que trabaja en una nueva reforma al sistema de pensiones.

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La historia moderna del sistema de ahorro de pensiones en El Salvador se caracteriza por la incansable búsqueda de aliviar la carga fiscal para cumplir las obligaciones. "En El Salvador, las discusiones sobre la cobertura del sistema previsional han sido relegadas a un segundo plano y opacadas por la delicada situación de la deuda pública y la misma deuda previsional", indica el estudio "Una nueva mirada a los desafíos de cobertura del Sistema de Pensiones en El Salvador: la densidad individual de cotizaciones", de la Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO).

A finales de los años noventa, diversas reformas económicas e institucionales modificaron el sistema previsional en el país, trasladando las responsabilidades de administración, acreditación, inversión y prestación de beneficios a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y modificando el mecanismo a un régimen de capitalización individual.

En ese entonces, la reforma tomó de base el modelo de Chile y fue impulsada con los argumentos de que el sistema de reparto no era financieramente sólido, que se estaban agotando las reservas técnicas y el servicio público no era eficiente.

Así, en este Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP), las pensiones son determinadas por las contribuciones a cuentas individuales de ahorros, y por lo tanto, por el nivel de ingresos de un trabajador a lo largo del tiempo así como por la rentabilidad de los respectivos fondos.

El cambio implicó, principalmente, una importante reducción del costo fiscal del Sistema Público Previsional (SPP), ya que las obligaciones previsionales acumuladas por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP), que, ante la incapacidad financiera de dichas instituciones, fueron asumidas por el Estado salvadoreño.

No transcurrió mucho tiempo, cuando en 2003 se tuvieron que realizar otras modificaciones para permitir la emisión de Certificados de Traspasos Complementarios (CTC) ante la incapacidad financiera del Gobierno de turno para cumplir con sus obligaciones previsionales y las dificultades que enfrentaba para financiar los costos de transición entre la población que optó por cotizar en el SAP (y los que se quedaron en el antiguo sistema, por edad u opción). Luego, en 2006, mediante la contratación de deuda soberana, se adoptó el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), reemplazándose las obligaciones de equiparación de pensiones mediante un solo desembolso, por otra de rentas vitalicias.

Reforma de la reforma

Por un tiempo, el tema previsional estuvo controlado, pero la necesidad de una nueva reforma pronto fue evidente debido a nuevos problemas: la baja cobertura (únicamente uno de cada cuatro trabajadores cotiza en el sistema por la alta informalidad del empleo) y una baja rentabilidad de los fondos de pensiones (con una tasa promedio de 2.19% entre 2002 y 2017) explicada por la alta concentración de las inversiones en deuda gubernamental.

Además de las implicaciones antes señaladas, el sistema de pensiones continuó generando presiones en las finanzas públicas, producto de las obligaciones de deuda contraídas por el Estado como consecuencia del costo de transición desde la reforma de 1998 y por las obligaciones que se le han ido asignando posterior a la implementación del SAP.

Según datos del Banco Central de Reserva (BCR), para el año 2017, el monto para pago de intereses y de capital en concepto de FOP era de unos $560 millones.

FUNDAUNGO destaca en un estudio que las presiones de la deuda previsional a las finanzas públicas eran de tal magnitud que, para 2017, del 69.7% que representaba la deuda pública con respecto al Producto Interno Bruto, aproximadamente la cuarta parte (18.4 %) correspondía a la deuda por las obligaciones previsionales.

Aunado a esto, se dieron otros factores que pusieron más presión: la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social estableció que la deuda del sector público no financiero, incluyendo al sector previsional, como proporción del PIB, deberá mantener una tendencia decreciente de manera que en el año 2030 su nivel sea igual o inferior al 60 % del PIB.

Como si el sistema no enfrentara entonces suficientes dificultades, en abril de 2017 el Estado no honró la parte de la deuda previsional ($55 millones) y la calificadora Standard & Poor’s, hizo declaratoria de "impago selectivo" lo que generó consecuencias importantes en la calificación crediticia del país y deterioraron las expectativas del progreso hacia la sostenibilidad fiscal.

"Los problemas del sistema de pensiones son problemas estructurales y que aún cuando la reforma que usted haga le pueden ayudar a aliviar en el corto plazo la situación fiscal, en el mediano y largo plazo le van a meter más presión a las finanzas públicas", opina Ricardo Castaneda, economista senior del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI).

En septiembre de 2017, luego de una serie de negociaciones entre el Gobierno, representantes de los trabajadores y sector privado, la Asamblea Legislativa aprobó una nueva reforma cuya principal novedad fue la creación de un mecanismo de financiamiento denominado Cuenta de Garantía Solidaria (CGS), el cual funciona como un fondo común hacia el que se destina un porcentaje de la tasa de cotización, encargándose del financiamiento del costo de transición y otros beneficios establecidos en la ley SAP (pensión mínima y pensión por longevidad) y quitando un gran peso a las arcas del Estado. Esta CGS se financia con el 5 % de la tasa de cotización de los trabajadores.

"La reforma integral al SAP ya se hizo en 2017 y aunque tuvo un énfasis fiscal, tuvo buenos efectos", considera el economista Luis Membreño. El cambio de la ley también permitió la creación del adelanto de saldo de pensión de hasta un 25% para los que hubieran cotizado 10 años como mínimo y la conformación de un Comité Actuarial que cuantificaría los impactos de cualquier medida a fin de asegurar la sostenibilidad del sistema.

Nuevos problemas

Debido a la premura de la situación, las autoridades gubernamentales dejaron hasta para un año después de la reforma un elemento clave: realizar un estudio actuarial para tener los datos y parámetros de largo plazo adecuados para tomar decisiones.

El diagnóstico del estudio actuarial sobre la CGS, realizado por la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF), señaló que, bajo ciertos parámetros, a partir del año 2027 los ingresos y los remanentes capitalizados de la CGS "no serán suficientes para hacer frente a sus obligaciones". Por otro lado, una valuación realizada por el grupo consultor MERCER, estimaba que la CGS "se agotaría en el año 2055". Un acontecimiento inesperado ocurrió en diciembre de 2020, cuando la Asamblea Legislativa aumentó la pensión mínima de $207 a $304. Aunque parecieran ser buenas noticias para muchos pensionados (solamente en el caso del INPEP son unos 25,000 beneficiados), expertos advierten más problemas. Sobre todo, por los conflictos entre los parlamentarios y el Gobierno Central que dejó sin un refuerzo presupuestario a la ya de por sí desfinanciada CGS.

René Novellino, presidente de la Asociación Salvadoreña de Administradora de Fondos de Pensiones (ASAFONDOS), explica que "cualquier variación tiene una incidencia sobre la sostenibilidad" y, en ese sentido, la iniciativa de aumentar la pensión mínima "no se hizo en base a los parámetros de la ley" porque el Comité Actuarial no ha sido conformado a la fecha.

Sin cambios paramétricos (en la tasa de interés, contribución y edad de jubilación), Álvaro Trigueros, director del Departamento de Estudios Económicos de FUSADES, dice que cualquier aumento de las pensiones "deteriora el patrimonio de la CGS" y un cambio del 46.5%, "pone en peligro su sostenibilidad" sin un aumento correspondiente en los ingresos.

A raíz de este incremento, en enero, el Gobierno salvadoreño anunció escuetamente, que trabajaba en una reforma. "Nosotros necesitamos una reforma integral de todo el sistema de pensiones y tiene que ser algo radical, no puede ser algo pequeño, no puede ser un parche, no puede ser la reforma que hicieron en el 2017", sostuvo el presidente de la república, Nayib Bukele.

De momento se desconocen detalles de esta nueva reforma, pero el presidente de ASAFONDOS considera que, si se concreta, la misma debe tener por objeto asegurar mejores pensiones de una forma sostenible, entrarle al problema histórico de la baja cobertura y, sobretodo, evitar usar al sistema como una posible herramienta de soluciones a los problemas fiscales del mismo gobierno.

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